PEUPLES MAKUXI, INGARIKO
vs BRÉSIL
(RAPOSA SERRA DO SOL)


Synthèse


L’affaire porte sur la démarcation du territoire des peuples autochtones de Raposa-Serra do Sol.

Le territoire de Raposa a été progressivement investi par des non-autochtones soutenus par les autorités locales, qui contestent la démarcation officielle du territoire de ces peuples autochtones effectuée par l’État fédéral.

La Cour suprême fédérale brésilienne:

- reconnait les droits des peuples autochtones consacrés par la Constitution, ce qui permet de sécuriser le processus de démarcation des territoires autochtones au Brésil;
- pose cependant 19 conditions à l’exercice de ces droits qui laissent une importante marge de manœuvre à l’État brésilien pour mener des projets de développement.

Une pétition a ainsi été adressée par des représentants des peuples de Raposa à la Commission interaméricaine des droits de l’homme pour dénoncer l’insuffisance de la protection des droits fonciers autochtones.

La Commission a donné raison aux peuples autochtones de Raposa.



1- Pays, régions et peuples concernés

• Brésil, État de Roraima, réserve de Raposa-Serra do Sol (1, 747, 465 hectares).
• Plusieurs peuples autochtones (21 362 individus1, 167 communautés): les Makuxi et Ingarikó (12 000 individus environ), Wapichana, Taurepang, Patamona (les décisions sont prises pour l’ensemble des peuples autochtones du territoire par une organisation régionale)1.


Carte détaillée du Territoire Indigène

2- Contextes de l'affaire

Contexte juridique

Loi 6001 relative au statut de l’Indien du 19 décembre 1973 : loi jugée progressiste à l’époque. Elle n’est aujourd'hui plus conforme aux standards existants, compte tenu de son objectif d’assimilation. Ainsi, depuis 1991, il est question d’adopter d’une nouvelle loi.

5 octobre 1988 : adoption de la Constitution brésilienne 2 . Son titre I prévoit les principes fondamentaux de la République fédérale, et son titre II porte sur les droits fondamentaux et garanties. Dans celui-ci, l’article 5 prévoit l’incorporation dans le droit national des droits prévus dans les conventions et traités internationaux ratifiés par le Congrès et le Président au droit national, et, dans certains cas, reconnaît à ces droit une valeur constitutionnelle.
La Constitution reconnaît des droits aux peuples autochtones, et leur réserve un chapitre spécifique, intitulé « Des Indiens», constitué de deux articles : l’article 231, qui reconnaît leur « organisation sociale, coutumes, langues, croyances et traditions, leurs droits originaires (ancestraux) à la terre qu’ils occupent traditionnellement ».
Cet article prévoit la protection de ces droits, notamment par l’appropriation des terres autochtones et du déplacement des populations autochtones. Il prévoit enfin l’obligation de la République fédérale de délimiter les terres traditionnellement occupés par les peuples autochtones et de protéger et d’assurer le respect de leur territoire.
L’article 232 de la Constitution pose le droit des autochtones, de leurs communautés et de leurs organisations d’ester en justice pour défendre leurs droits. Il oblige le Parquet fédéral à intervenir en faveur des peuples autochtones.

25 juillet 2002 : le Congrès du Brésil approuve la ratification de la Convention 169 du 27 juin 1989 de l’Organisation internationale du Travail (OIT) relative aux peuples indigènes et tribaux 3.

2002 : un nouveau Code civil est adopté. Il supprime les dispositions du Code de 1916 qui restreignait la capacité civile des indiens et les plaçait sous la tutelle de la la FUNAI (l’agence fédérale des affaires indigènes).

2006 : le Président crée la Commission nationale de la politique relative aux peuples autochtones (National Commission of Indigenous Policy, CNPI), composée de représentants gouvernementaux, d’organisations autochtones et d’autres organisations de la société civile.

13 septembre 2007 : vote du Brésil en faveur de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Contexte factuel

Depuis le 18ème siècle: le territoire des peuples autochtones de Raposa-Serra do Sol (territoire de Raposa) est convoité par des non-autochtones. Au 20ème siècle, des éleveurs s’installent sur leur territoire. Leurs ranchs sont gardés par des hommes armés. Des mineurs commencent l’extraction de diamants et d’or, contribuant à la, pollution des cours d’eau. Des villes sont construites, et une caserne militaire est créée sur le territoire des Uiramuta.

24 mars 1977 : la procédure de démarcation du territoire de Raposa 4 est initiée par la « National Foundation of Assistance to the Indigenous » (FUNAI) dans l’État de Roraima5.

12 avril 1993 : la FUNAI adopte un avis reconnaissant 1 678 800 hectares comme territoire de Raposa.

20 décembre 1996 : le Ministre de la justice ordonne à la FUNAI de reconsidérer l’identification du territoire de Raposa.

1996 : le Décret présidentiel 1775 est adpoté : définition d’une méthodologie de démarcation et d’enregistrement des territoires autochtones 6 Aucune compensation n’est prévue, car la constitution fédérale l’interdit.

1996 : des riziculteurs s'installent sur le territoire de Raposa-Serra do Sol. Ils utilisent des pesticide qui polluent les rivières.

1998 : la FUNAI demande au Ministre de la justice de reconsidérer sa décision concernant l’identification du territoire de Raposa.

11 décembre 1998 : le Ministre de la justice signe un Décret dans lequel il reconnaît le territoire de Raposa comme territoire autochtone (1 678 800 hectares) 7. Seule la signature du Président Fernando Henrique Cardoso manque.

→ Plusieurs recours sont formés contre le décret du Ministère de la justice du 11 décembre 1998 (la décision sera abrogée en 2005).
- 1999 : le gouvernement de Roraima demande à la Cour suprême fédérale d’exercer sa compétence pour annuler la décision du Ministre de la justice 8 ;
- 1999 : actio popularis formée par Silvino Lopes da Silva devant le Juge de la Cour d’appel fédérale de Roraima contre la République fédérale afin que soit annulée la décision du Ministre 9 ;
- août 2004 : recours constitutionnel formé par le Bureau fédéral du Procureur et la Cour suprême fédérale.

2003 : assassinat de trois autochtones : Marcos Veron, chef de la communauté guarani-kaiowá de Takuára, Aldo da Silva Mota, Leopoldo Crespo.

13 avril 2005 : le Ministre de la Justice abroge sa décision du 11 décembre 1998 et adopte une nouvelle décision par laquelle il reconnaît aux peuples autochtones de Raposa un territoire de 1 747 464 hectares 10.

15 avril 2005 : adoption par le Président d’un décret reconnaissant la délimitation administrative et la démarcation du territoire autochtone de Raposa-Serra do Sol prévues par la décision du Ministre de la Justice du 13 avril 2005. Ce décret reconnait un droit exclusif de propriété et d’usufruit sur les terres et les ressources naturelles qui s’y trouvent aux peuples de Raposa. Le Président Lula da Silva reconnaît ainsi officiellement les limites du territoire autochtone de Raposa Serra do Sol. Le décret prévoit l'expulsion avec compensation des riziculteurs installés sur le territoire. Certains riziculteurs, soutenus par des politiciens locaux, demeurent cependant sur le territoire, et ce malgré les tentatives d’expulsion menées par la police.

Mars 2008 : les hostilités entre les fermiers locaux refusant de se soumettre aux mesures d’expulsion (notamment l’opération « Upatakon 3 ») et les peuples autochtones commencent.

Mai 2008 : sur les terres de Raposa, une campagne est menée notamment par le Conseil indigène du Roraima (CIR) contre celle des fermiers et propriétaires locaux sur les terres autochtones (mort d’une vingtaine d’autochtones le 5 mai 2008), actes de violence, destruction des biens autochtones, incendie des écoles autochtones) 11.

 

3- Le procès

a- Procédure en droit interne

→ Les opposants à la démarcation du territoire autochtone de Raposa, soutenu par le gouvernement de l’État du Roraima forment un recours devant la Cour suprême fédérale. Ils contestent la reconnaissance du territoire autochtone de Raposa-Serra do Sol par le gouvernement fédéral, et recherche la réduction de sa superficie 12. Les moyens invoqués par les requérants sont les suivant :
1- les droits des peuples autochtones ne sont pas protégés par la Constitution ;
2- la démarcation va à l’encontre des objectifs de développement économique protégés par la Constitution ;
3- il n’existe pas de cohésion entre les tribus présentes sur le territoire, et elles sont influencées par des Organisations non gouvernementales (ONG) étrangères. Les organisations autochtones brésiliennes, notamment le CIR (Conseil autochtone de Roraima : « Indigenous Council of Roraima »), soutenues par des organisations internationales, s’opposent à ce recours.

9 avril 2008 : la Cour suprême fédérale enjoint la suspension des mesures d’expulsion des fermiers.

Août 2008 : visite de James Anaya, Rapporteur spécial des Nations-Unies sur les droits des peuples autochtones du territoire de Raposa-Serra do Sol.

9 décembre 2008 : les autochtones se déplacent à Brasília pour entendre la décision de la Cour suprême brésilienne.

10 décembre 2008 : 8 juges sur 11 votent en faveur de la reconnaissance des droits territoriaux des peuples autochtones sur le territoire de Raposa-Serra do Sol. Un des trois juges demande un délai de réflexion supplémentaire.

19 mars 2009 : Décision de la Cour suprême fédérale 13 .
La question posée est celle de savoir si les droits des peuples autochtones sur le territoire de Raposa sont constitutionnels et si les limites définies doivent être maintenues.
La Cour considère que :
1- la réserve autochtone de Raposa-Serra do Sol ne devait pas être fractionnée. Limite : les États brésiliens peuvent s’impliquer dans les futures démarcations des terres autochtones ;
2- Elle ordonne l’expulsion des fermiers, sans indiquer de date ;
3- La Cour confirme l’existence des droits des peuples autochtones sur la terre et la protection constitutionnelle de ces dernieres. Elle prévoit également l’exemption de taxe sur le territoire autochtone, ainsi que l’interdiction pour les non-autochtones de pêcher, de chasser, ou de mener des activités en territoire autochtone.

Elle pose cependant 19 conditions à l’exercice de ces droits 14, notamment :
- elle affirme l’autorité de la République fédérale sur le territoire autochtone. Celle-ci peut contrôler l’extraction des ressources naturelles sur les territoires autochtones, implanter des projets publics sur les territoires autochtones sans consultation des peuples autochtones ; autoriser la présence des forces de police et des forces militaires. Certaines institutions gouvernementales sont autorisées à exercer certains pouvoirs sur les territoires autochtones, pour des raisons de conservation ou pour contrôler l’entrée d’individus non-autochtones ;
- elle pose l’interdiction d’élargir les territoires ayant déjà été démarqués. Cette interdiction peut constituer une limite. Ainsi pour le Rapporteur spécial, cette condition menace de faire obstacle aux efforts de sécurisation des territoires autochtones, car avant la procédure actuelle de démarcation, les autochtones se voyaient attribuer de simples petites parcelles de terre 15.

- Importance de la décision : la sécurité des démarcations des territoires autochtones au Brésil est en jeu ; les juges de la Cour suprême font preuve de pédagogie : ils définissent les fondements, les conditions et la procédure à suivre lorsque des questions semblables, c’est-à-dire liées aux droits territoriaux des peuples autochtones du Brésil, sont soulevées. La décision permet de faire obstacle au fractionnement des territoires autochtones (144 autres actions en justice étaient ouvertes). Elle freine ainsi ceux qui militent en faveur d’une interprétation restrictive de l’article 232 de la Constitution selon laquelle les « terres traditionnelles » ne seraient que de simples parcelles de territoire effectivement habitées par les peuples autochtones, excluant ainsi tout le reste (zones de chasse, terres sacrées, etc.).

- Limite de la décision : les droits reconnus tendent à être vidés de leur substance compte tenu des 19 conditions posées par la Cour suprême fédérale. De plus, la Cour suprême fédérale ne précise pas si ces 19 conditions s’appliquent seulement à la réserve de Raposa-Serra Do Sol ou à l’ensemble des réserves du Brésil. Le gouvernement brésilien considère que ces conditions s’appliquent bien à toutes les réserves du Brésil. La question n’a pas encore été tranchée.

Mai 2009 : départ des fermiers (après relogement et compensation).

29 août 2009 : le Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones rend son rapport. Il souligne le manque de ressources humaines et financières de la FUNAI pour mener à bien les procédures de démarcation des territoires autochtones, et sécuriser les droits des peuples autochtones sur ces derniers 16.

b- La procédure au niveau international

29 mars 2004 : le Conseil autochtone de Roraima et le Rainforest Foundation-US adressent une pétition à la Commission interaméricaine des droits de l’Homme contre la République fédérale du Brésil, dénonçant la violation de certains articles de la Déclaration des droits et devoirs de l’Homme 17, et de certains articles de la Convention américaine des droits de l’Homme 18.

Ils soulèvent :
- le délai excessif de la procédure de démarcation de leur territoire ;
- les incidents fréquents de violence portant atteinte à leur droit à la vie, à leur intégrité physique, et à leur droit à un environnement sain ;
- le non-respect de leurs droits sur leurs terres résultant de l’implantation de large projet de développement sans leur consultation préalable et l’utilisation de produit agroindustriels toxiques par les riziculteurs ;
- la présence continue de personnes non-autochtones causant des dommages aux personnes autochtones et à l’environnement et conduisant à restreindre leur liberté de mouvement et de résidence, leur liberté de religion et leur droit à la culture ;
- le fait que les lois de l’État relatives aux droits des peuples autochtones sur la terre sont discriminatoires. En effet, elles ne leur reconnaissent que des droits de possession, et non de propriété. De ce fait, la procédure de démarcation de leur terre est une procédure administrative arbitraire dont seules les autorités étatiques sont responsables et à laquelle les peuples autochtones ne peuvent pas participer effectivement. Il y a discrimination car les personnes non-autochtones reçoivent un traitement distinct et préférentiel en matière de droits sur la terre. Les personnes non-autochtones ont ainsi accès à de nombreux recours judiciaires pour faire valoir leurs droits de propriétés.

→ La Commission prononce, le 6 décembre 2004, des mesures conservatoires enjoignant à l’État brésilien de protéger la vie et le bien-être des peuples autochtones de Raposa Serra do Sol.

Évolution en droit interne (pour rappel : suite à la pétition adressée à la Commission :
- le Décret présidentiel du 15 avril 2005 a reconnu la démarcation du territoire autochtone de Raposa Serra do Sol) ;
- les populations non-autochtones ont été déplacées du territoire de Raposa Serra do Sol en 2009 ;
- la Cour suprême brésilienne a rendu une décision le 19 mars 2009 reconnaissant la démarcation du territoire de Raposa Serra do Sol par le décret présidentiel de 2005, et posant 19 conditions restreignant les droits des peuples autochtones sur ce territoire).

→ L’État fait notamment valoir que, compte tenu de l’adoption du décret de 2005, l’objet de la pétition adressée à la Commission en 2004 n’existe plus.
Les peuples de Raposa-Sera do Sol considèrent que la décision de la Cour suprême brésilienne de 2009 est contraire au droit international, en ce qu’elle assortie les droits des peuples autochtones sur la terre à 19 conditions vidant leurs droits de leur substance.

23 Octobre 2010 : la Commission déclare la pétition adressée par les peuples autochtones de Raposa Serra do Sol admissible (conditions remplies, notamment l’épuisement des voies de recours et le délai de six mois, compte tenu des circonstances de l’espèce ). Elle considère que le traitement de ces peuples par le gouvernement brésilien pourrait constituer une violation de leurs droits humains.

4 - Les suites

2010-2013 : propositions de modifications de la Constitution brésilienne tendant à limiter, voir vider de leur substance, les droits des peuples autochtones 20.

→ Le rapport sur le fond de la Commission interaméricaine des droits de l’Homme dans l’affaire Raposa Serra do Sol est attendue.

5 - Sources

- Rapport du Rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme et des libertés fondamentales des populations autochtones - Visite au Brésil (A/HRC/12/34/Add.2), accessible sur le site du Haut Commissariat aux droits de l’Homme, rubrique “Droits de l’Homme par pays”, “Brésil” http://www.ohchr.org/FR/Countries/LACRegion/Pages/BRIndex.aspx.

- Rapport sur l'admissibilité de la Commission interaméricaine des droits de l’Homme, N. 125/10, Pétition 250-04, Raposa Serra do Sol Indigenous peoples Brazil, 23 octobre 2010, http://www.oas.org/en/iachr/indigenous/decisions/iachr.asp.

- Articles de presse
http://www.survivalfrance.org/peuples/raposa http://www.survivalfrance.org/actu/peuples/raposa?id=&page=2 http://www.wald.org/raposa/hinterg4.php

- Site du GITPA

http://gitpa.org/Autochtone%20GITPA%20300/gitpa300-16-20bresilACTURAPOSO.pdf

6 -Notes

 

1. Décision de la Commission interaméricaine des droits de l’Homme, N. 125/10, Pétition 250-04, Raposa Serra do Sol Indigenous peoples Brazil, 23 octobre 2010.

2. Constitution of the Federative Republic of Brazil, Constitutional text of October 5, 1988, with the alterations introduced by Constitutional Amendments No. 1/1992 through 64/2010 and by Revision Constitutional Amendments No. 1/1994 through 6/1994.http://www.stf.jus.br/repositorio/cms/portalStfInternacional/portalStfSobreCorte_en_
us/anexo/constituicao_ingles_3ed2010.pdf.
3. Convention concernant les peuples indigénes et tribaux dans les pays indépendants (Entrée en vigueur: 05 sept. 1991) Adoption: Genève, 76ème session CIT (27 juin 1989), http://www.ilo.org/dyn/normlex/fr/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_ILO_
CODE:C169.
4. Case N. FUNAI/BSB/3233/77.
5. Créé en 1967, aujourd’hui dépendant du Ministère de la justice, il s’agit d’un organisme responsable de l’exécution de la politique gouvernementale relative aux peuples autochtones, de la mise en œuvre des programme pour les peuples autochtones, de promouvoir et protéger les intérêts et droits autochtones, d’assurer la protection des territoires autochtones, de développer des études sur les diverses groupes autochtones, de sensibiliser le public aux problématiques autochtones. Le Rapporteur spécial souligne cependant la politique paternaliste qui domine encore le travail de cet organisme (paragraphe 17, décision de la Commission interaméricaine des droits de l’Homme, N. 125/10, Pétition 250-04, Raposa Serra do Sol Indigenous peoples Brazil, 23 octobre 2010, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/151/11/PDF/G0915111.pdf?OpenElement).
6. La procédure de démarcation commence par l’identification de la zone via une étude multidisciplinaire menée par la FUNAI avec la participation des représentants du ou des groupe(s) autochtone(s) concerné(s). Le Ministère de la justice supervise la procédure. Tout occupant non-autochtone doit être réinstallé avec compensation, et peut contester les décisions prises au cours de la procédure de démarcation avant la fin de celle-ci.
7. Décision n 820/98.
8. Mandado de Seguranca, action n’6 210.
9. N’1999.42.00.000014-7.
10. Décision 534/05.
11. Pour une vidéo d’une attaque des hommes armés employés par les fermiers sur une communauté macuxi : http://www.survivalinternational.org/tribes/raposa. Le Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones fait état de ces violences, des poursuites engagées par le système judiciaire brésilien qui sont cependant marquées par le manque de condamnation et de la persistance de ces violences (paragraphe 32, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/151/11/PDF/G0915111.pdf?OpenElement).
12. Recours 3388/RR Roraima.
13. Joênia Batista de Carvalho, Wapichana, première femme autochtone diplômée en droit au Brésil, première avocate autochtone plaidant devant la Cour suprême brésilienne. Décision accessible en portugais : http://www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=603021&tipo=AC&descricao=Inteir
20Teor%20Pet%20/%203388.
14. Pour accéder à l’ensemble de ces conditions, voir: http://www.gitpa.org/Autochtone%20GITPA%20300/gitpa300-16-20bresilACTUicramars09.pdf.
15. Rapport du Rapporteur spécial, paragraphe 45.
16. Rapport du Rapporteur spécial sur la situation des droits de l’homme et des libertés fondamentales des populations autochtones - Visite au Brésil (A/HRC/12/34/Add.2), paragraphe 44, accessible sur le site du Haut Commissariat aux droits de l’Homme, rubrique “Droits de l’Homme par pays”, “Brésil” (http://www.ohchr.org/FR/Cuntries/LACRegion/Pages/BRIndex.aspx).
17. Déclaration adoptée à la Neuvième Conférence Internationale Américaine, Bogota, Colombia 1948 lors de la création de l’Organisation des États Américains (tous ont signé la Déclaration, alors que tous n’ont pas ratifié la Convention américaine sur les droits de l’Homme entrée en vigueur en 1978). Violation articles I (droit à la vie, à la liberté, à la sécurité et à la intégrité de la personne), II (droit à l’égalité devant la loi), III (droit à la liberté de religion et de culte), VIII (droits de résidence et de déplacement), IX (droit à l'inviolabilité du domicile), XVIII (droit à la justice), XXIII (droit de propriété).
18. Articles 4 (droit à la vie), 5 (droit à l'intégrité de la personne), 8 (garanties judiciaires), 12 (liberté de conscience et de religion), 21 (droit à la propriété privée), 22 (droit de déplacement et de résidence) et 25 (protection judiciaire).
19. Paragraphe 31 à 49 de la décision de la Commission, Report n. 125/10, Pétition 250-04, Raposa Serra Do Sol Indigenous Peoples Brazil, 23 octobre 2010. Accessible sur : http://search.oas.org/en/iachr/default.aspx?k=raposa&s=CIDH.
20. Entre autres : - Proposition de loi 227-2012 : modification du paragraphe 6 de l’article 231 de la Constitution, permettant l’utilisation des terres autochtones par des tiers, lorsque l’intérêt de la République fédérale le justifie (réforme agraire, ouverture de routes, construction de barrages hydroélectriques, exploration des ressources naturelles, construction de villes, de lignes à haute tension, d’oléoducs, de chemins de fer, etc.) ; - PEC 215/2000 : proposition d’amendement à la Constitution transférant les compétences de démarquer, d’approuver et de ratifier les démarcations des territoires autochtones du pouvoir exécutif au Congrès national. La procédure suivie perd son caractère technique, et la démarcation devient une véritable décision politique ; - Décret 1775/1996 : modification du processus réglementaire de démarcation des terres défini par la FUNAI et le Ministère de la justice. Ainsi interviendront l’Entreprise brésilienne de Recherche agricole, le ministère de l’Agriculture et du développement agraire ; - « Portaria 303 », Ordonnance de l’AGU (Advocacia-Geral da Uniao) : extension des 19 limites posées par la décision de la Cour suprême brésilienne aux droits territoriaux des peuples autochtones à l’ensemble des démarcations de l’État (suspendu fin 2012) ; - PEC 237/13 : proposition d’amendement à la Constitution permettant l’octroi de concessions des terres autochtones à des producteurs agricoles ; - PL 1.610/96 : proposition de loi autorisant l’entrée des exploitations minières sur les terres autochtones sans la consultation préalables des peuples autochtones ; - décret 7.957/2013 : autorisation de l’entrée des forces armées sur les territoires autochtones sans leur autorisation.

Document réalisé pour le GITPA par
Zoé BOIRIN-FARGUES
Juin 2014