PEUPLE WIK vs ETAT DU QUEENSLAND AUSTRALIE

Synthèse Suite à la reconnaissance des droits ancestraux des peuples Aborigènes d’Australie, se posait la question de la coexistence des droits reconnus en vertu du droit national et des droits fondés sur les droits coutumiers de ces peuples. La décision rendue dans l’affaire Wik: - établie une hiérarchie entre les droits de pleine propriété, les droits ancestraux et les droits d’usage, et - définit les obligations en découlant en terme de consultation.

1- Pays, régions et peuples concernés

État du Queensland Aborigènes, peuple Wik.
Le peuple Wik est composé d’un ensemble de tribus1 réparties du nord de la rivière Holroyd à Waston, au centre ouest de la péninsule du Cap York, des rives du Golfe de Carpentarie aux hauts plateaux du centre du pays, couvrant une distance de 130 kilomètres. Il est le premier peuple aborigène à avoir été en contact avec les Européens en 1606.
Le plus grande site d'extraction de bauxite au monde se trouve sur le territoire du peuple Wik (la bauxite est un élément utilisé dans l’industrie de l’aluminium).

Péninsule Cape York --------------------------------------------------------------Peuple Wikmungkan

2- Contexte de l'affaire

Avant-propos : les concessions pastorales (« pastoral leases ») ne donnent pas la pleine propriété des terres aux preneurs auxquels elles sont accordées. Elles accordent à ces derniers un droit d’usage sur ces terres.

Contexte factuel

Au cours du 20ème siècle, le territoire du peuple Wik a été affecté par le développement d’activités extractives en partenariat avec l’État du Queensland.

→ 1957 : le « Comalco Act » donne à la compagnie du même nom une concession sur l’ensemble du territoire de la réserve Weipa pour 110 ans. En échange des 600 000 hectares de la zone centre-ouest du détroit du Cap York contenant près de 3 milliards de tonnes de bauxite, les peuples Aborigènes se sont vus attribuer une petite zone ainsi que des sommes modestes par la Compagnie pour la construction de maisons. Par ces deux éléments, la compagnie considérait avoir rempli ses obligations à l’égard du peuple Weipa. La réserve des Weipa était réduite à 124 hectares.

→ A Mapoon, au nord de la concession de Comalco, le gouvernement essaya de disperser les Aborigènes. Bien que certains souhaitaient rester, ils furent obligés de quitter les lieux en novembre 1963 par la police, qui brûla l’ensemble des habitations. La communauté fut relocalisée à Bamaje, quelques centaines de kilomètres au nord. En 1965, en vertu de la loi Alcan, cette compagnie fut bénéficiaire d’une concession pour 105 ans sur 1373 km2 de la réserve de Mapoon. Aucune négociation ne fut menée, ni de compensation offerte aux propriétaires traditionnels des terres de Mapoon.

→ Plus tard en 1975, dans la réserve de Aurukun, une concession d’extraction de 2000 km2 fut attribué jusqu’en 2038 à un consortium nommé Aurukun Associates. Aucune consultation appropriée ne fut menée auprès de la communauté aborigène, qui s’opposa pourtant au projet. Quelques faibles royalties furent attribuées par le consortium au Directeur des Affaires Aborigènes comme revenu pour les Aborigènes de l’État, mais le peuple Aurukum lui-même ne reçut rien, bien que leur territoire et les ressources minérales contenu par ce denier furent évaluées à 14 milliards de dollars.

Contexte juridique

→ Mabo 2, 1992 : reconnaissance des droits ancestraux aborigènes sur les terres vacantes de la Couronne (« non affectées à un usage particulier », Régis Lafargue, 90).
→ 1993 : adoption de la Loi sur les titres indigènes (Native Title Act)2 conçue comme une réponse à la décision Mabo. Un des objectifs de cette loi était de clarifier et de sécuriser les droits reconnus par la Couronne à des particuliers antérieurs à la reconnaissance de l’existence d’un titre ancestral en trouvant un équilibre entre les droits en présence. Pour ceci, elle crée un tribunal spécial chargé de statuer sur les litiges en la matière (le Native Title Act Tribunal), et reconnaît aux peuples aborigènes un « droit de négocier » lorsqu’une compagnie ou un particulier souhaite acquérir des droits sur son territoire (voir les paragraphes « La décision de la Haute Cour d’Australie » et « Les suites » pour plus de détails).

Cependant, des questions juridiques demeurent en suspend : le droit ancestral ou titre indigène détenu par une communauté aborigène sur un territoire est-il éteint par la concession pastorale attribuée par la Couronne britannique sur ce même territoire ? Inversement, la concession pastorale est-elle valide lorsqu’un peuple aborigène apporte la preuve de l’existence d’un droit ancestral sur le territoire couvert par cette concession ?

Mine Rio Tinto à Weipa

3- Le procès

Les débuts du procès

→ 1915: la concession pastorale sur le domaine Mitchelton (Mitchelton pastoral lease) accordée «à des fins pastorales seulement ». Abandonnée en 1915, elle est remplacée par une autre concession en 1919, avant d’être de nouveau abandonnée en 1920. Dans les faits, le peuple aborigène continue à occuper les lieux. 300 personnes sont répertoriées en 1919. En 1922, le territoire devient une réserve aborigène.

→ 1945 : une concession pastorale est accordée sur le domaine Holroyd (Holroyd pastoral lease) « à des fins pastorales seulement ». Abandonnée en 1973, une nouvelle concession est délivrée le 27 mars 1975 pour trente ans, débutant au 1er janvier 1974 en application de la Loi sur la terre de 1962 (ancienne).

→ Les deux concessions ont été délivrées avec la mention « à des fins pastorales seulement ». Par ailleurs, des réserves sont incluses permettant la recherche d’or et de minéraux, ainsi que le droit de mener des enquêtes sur le territoire.

→ 30 juin 1993 : requête présentée par le peuple Wik et le peuple Thayorre devant la Cour fédérale d’Australie. Le peuple Wik et le peuple Thayorre considèrent que sur les territoires revendiqués (territoire de la péninsule du cap York au Queensland) couverts par les concessions pastorales de Holroyd (à partir de 1945) et de Mitchelton (de 1915 à 1920) coexistent deux types de droit : leurs droits ancestraux et les droits conférés par ces concessions
Ils demandent :
1- La reconnaissance de leur droit ancestral sur les territoires revendiqués;
2- La reconnaissance de l’obligation de fiduciaire de l’État du Queensland envers le peuple Wik et le manquement à cette obligation par l’État du Queensland;
3- La reconnaissance du caractère ultra vires et invalide pour iniquité de la procédure de certaines lois du Queensland et de certains accords octroyés à Comalco et à d’autres leur permettant d’occuper et d’exploiter le territoire traditionnel Wik;
4-La reconnaissance de l’invalidité de certains statuts du Queensland et du Commonwealth en application desquels l’État du Queensland accordait des concessions minières à Comalco au dessus des eaux côtières.

Argumentation du peuple Wik : les pouvoirs de l’État du Queensland de légiférer en matière de territoires sont limités. En effet, la Couronne britannique a, au 19ème siècle et à diverses occasions, explicitement commandé aux gouvernements coloniaux australiens d’autoriser les Aborigènes à avoir accès à leur territoire traditionnel. Ainsi, parce qu’elles ne contenaient aucune dispositions relatives à l’accès des peuples aborigènes à leur territoire traditionnel, les deux concessions litigieuses seraient invalides.

→ Mai 1994 : l’affaire est renvoyée devant la Cour fédérale, afin que lui soient adressées les quatre questions suivantes :
1- Le pouvoir du Parlement du Queensland était-il limité, au moment de son établissement et par la suite, par l’interdiction d’adopter des lois relatives aux concessions pastorales qui ne protégeraient pas les droits ancestraux des aborigènes ? 2- La délivrance (dans le Queensland) d’une concession pastorale qui ne contient pas de disposition protégeant les titres ancestraux, et qui confère la possession exclusive du territoire à son preneur, éteint-elle les titres ancestraux existants ?
3- Est-ce-que l’adoption par le Parlement du Queensland depuis 1909 de certaines lois concernant les minéraux et le pétrole éteint tout titre ancestral que les requérants pourraient détenir sur les ressources en minéraux et en pétrole ?
4- Les requérants peuvent-ils demander des dommages et autres compensations à l’État du Queensland et à la compagnie Comalco Aluminium Ltd. si l’octroi de droits par l’État à cette compagnie, y compris des droits miniers, a éteint les titres ancestraux que pourraient détenir les peuples aborigènes sur ce territoire ?

→ 29 janvier 1996, décision de la Cour fédérale : le juge en chef Drummond rejette l’argument selon lequel ces concessions seraient invalides. Il considère en effet que le gouvernement britannique n’avait pas l’intention d’adopter une politique imposant au gouvernement de protéger les droits ancestraux des activités des colons. Ainsi, les titres ancestraux du peuple Wik seraient éteints par les concessions pastorales octroyées par le gouvernement sur leur territoire.
D’autre part, tout droit ancestral du peuple Wik sur les minéraux et le pétrole a été éteint par une loi britannique transférant la propriété de ces derniers à la Couronne. Le juge Drummond rejeta l’argument du peuple Wik selon lequel ces derniers avaient droit à une compensation du fait de l’extinction de leur titre ancestral par application de l’obligation fiduciaire de protéger leurs droits et intérêts.
Il considère qu’en accordant des droits d’usage, la Couronne britannique avait l’intention d’éteindre les droits ancestraux des peuples aborigènes .

A fast traditional dance from Aurukun (formerly Archer River Mission), a community of predominantly
Wik Mungkan people on the west coast of Cape York at the Laura Festival. Photo by Ludo Kuipers, Sat Jun 20, 2009

La décision de la Haute Cour d’Australie

→ 22 mars 1996 : les requérants interjettent appel de la décision de la Cour fédéral devant la Haute cour.

→ 11 juin 1996 : début du procès devant la Haute Cour d’Australie. Selon les représentants de l’Etat du Queensland, la reconnaissance des titres ancestraux sur un territoire sur lequel s’applique une concession pastorale ébranlerait l’ensemble du droit australien de la propriété.

→ 23 Décembre 1996 : décision de la Haute cour d’Australie à la majorité de 4 contre 3 juges. La Haute Cour instaure un système de hiérarchie des droits coexistant sur un même territoire. Ainsi :

1- La Cour définit le principe d’une double système de tenue foncière : les droits ancestraux et les droits d’usage peuvent coexister. Pour cela :
a – Elle reconnaît implicitement le principe d’aliénabilité des terres aborigènes et de l’absence d’une obligation fiduciaire de la Couronne britannique envers les peuples autochtones australiens.
- Comme en 1992, la Haute Cour reconnaît que la Couronne est titulaire d’un « radical title ». Souveraine, elle peut porter atteinte aux droits ancestraux dans la mesure où est accordée une indemnité juste et préalable. - Pour que les droits fonciers traditionnels ne priment pas sur l’ensemble des autres droits réels (tel le droit de propriété d’un exploitant), la Cour rejette l’argument de l’existence d’un devoir fiduciaire de la Couronne 4.

b - Afin de protéger a minima les droits ancestraux, la Cour retient le principe selon lequel les droits des éleveurs n’éteignent pas automatiquement les droits ancestraux. Autrement dit, les droits ancestraux ne peuvent pas être présumés éteints par l’octroi d’une concession (contrairement à la solution retenue par la Cour fédérale). Il faut démontrer que les droits accordés sont de véritables droits de propriété, et non pas de simples droits d’usage précaires et limités.

2- Il s’agit donc d’opérer une analyse au cas par cas pour déterminer quelle était l’intention de la Couronne ou de l’État australien lorsque celle-ci (ou celui-ce) a reconnu des droits aux colons/personnes non-aborigènes5.

Comment ? En déterminant :

a - quels types de droits sont reconnus aux personnes physiques ou morales non-aborigènes? . Sont-ils des droits de propriété ou des droits d’usage limités et précaires (les pastoral leases qui confèrent de simples droits d’usage)? S’il s’agit de droit de propriété, alors le titre ancestral est éteint (caractère subsidiaire du titre ancestral) ; s’il s’agit de droits d’usage, alors ceux-ci coexistent avec le titre ancestral ;
b - Y-a-t-il incompatibilité entre l’exercice du droit d’usage et le titre ancestral ? Si oui, alors les droits que confère le titre ancestral sont éteints dans la mesure où ils empêchent l’exercice du droit concurrent que l’exploitant détient (caractère concurrent du titre ancestral).

En l’espèce, la Haute Cour relève le fait que les exploitants successifs des deux domaines n’ont jamais eu la pleine jouissance des territoires, puisque les concessions limitaient l’accès aux terres « à des fins pastorales seulement », autrement dit à la possibilité de faire paître le bétail. Les droits de ces exploitants sont donc des « pastoral leases » et de ce fait « précaires » (du fait de leur limite dans le temps et du caractère restreint de leur objet)6 .

Ainsi, par ces concessions, la Couronne n’a pas manifesté sa volonté d’éteindre les droits ancestraux des peuples Wik et Thayorre.

D’un côté, cette décision apparaît comme une victoire dans la lignée de la décision Mabo, puisqu’elle protège les droits ancestraux de l’appropriation précaire des terres par les colons. En effet, le titre aborigène (droit ancestral) existe encore, même si un droit de pâture (ou autre droit d’usage) est accordé à des éleveurs, dans la mesure où ils n’entrent pas en conflit avec les droits de l’exploitant.
D’un autre côté, les droits de propriété accordés à des personnes physiques ou morales non aborigènes éteignent les droits ancestraux aborigènes. En cela, la décision consacre la disparition de ces droits ancestraux, dans la mesure où les droits accordés par la Couronne à un particulier non aborigène sont des droits de propriété. Par ailleurs les droits attachés à un titre ancestral disparaissent lorsqu’ils sont incompatibles avec l’exercice des droits d’usage (les pastoral leases) de l’exploitant.

Autrement dit, une hiérarchie des droits fonciers est établie :

- Le « freehold title » (le droit de pleine propriété) prime sur un droit ancestral. - Le droit ancestral prime en revanche sur les « pastoral leases» (le droit d’usage).

Cependant, les attributs du droit (ou titre) ancestral – droit attachés à ce titre - qui sont incompatibles avec l’exercice des droits de l’exploitant sont éteints.

Importance du contexte juridique de la décision : ce n’est que sur le fondement de l’arrêt Mabo que la Haute Cour a pu rendre une telle décision. Il n’existe en Australie aucune source écrite (Traité conclu entre la Couronne britannique et les peuples aborigènes, ou dispositions dans la Constitution) permettant de fonder l’existence des droits ancestraux. Compte tenu des outils juridiques dont elle disposait, c’est donc une décision équilibrée que serait parvenue à rendre la Haute Cour d’Australie, d’autant qu’elle rappelle l’existence du « droit de négocier » des peuples aborigènes.

3-Dans la mesure où un titre ancestral coexiste avec un droit d’usage tiré d’une concession, la Haute Cour reconnaît au peuple aborigène un droit d’être consulté pour ce qui concerne la destination et l’usage du fond (il s’agit de poser des limites aux exploitants du fonds). Elle rappelle le droit de négocier prévu par le Native Title Act de 1993.

Rappelons que les droits d’usage octroyés par concession à des sociétés minières ou d’élevage par exemple n’éteignent pas le titre ancestral. Dans l’esprit de respecter le « propriétaire coutumier » du territoire, celui-ci (autrement dit le peuple aborigène) détient le droit de négocier avec le titulaire du droit d’usage. Ce droit a pour objectif de faire peser les choix du peuple aborigène titulaire d’un titre ancestral sur les décisions prisent par le titulaire de droits d’usage sur son le territoire. Le peuple, via ce droit de négocier, sera associé à la prise des décisions touchant le développement économique du territoire. La négociation est ainsi entourée d’un certain nombre de règles7 permettant de respecter le principe de prohibition des relations contractuelles entre les peuples aborigènes et les tiers en matière foncière, tout en donnant son sens à l’idée de coexistence des deux types de droits (droit d’usage et droit ancestral).

4 - Les suites

- Accords conclus entre sociétés et peuples aborigènes, avec, souvent, intervention du Tribunal du Native Title Act : Indigenous Land Use Agreements.

Exemples :
- accord signé le 17 octobre 1997 entre la firme japonaise Barrier Pearls et une communauté aborigène (en échange de l’instauration de fermes perlières sur 2km2 d’étendues marines, versement d’une indemnité de 2 millions de dollars australiens à la communauté payables sur 20 ans) ;
- accord signé entre la société Chevron et le Conseil du territoire du Cap York le 4 novembre 1997 pour l’édification d’un gazoduc reliant la Papouasie-Nouvelle-Guinée à la ville de Gladstone dans l’État du Queensland.

- Adoption de la loi modificative fédérale du 7 juillet 1998 (Native Title Validation (Amendment) Act, 1998). Celle-ci porte atteinte à « la logique (d’un développement) communautaire (des territoires sur lesquels coexistent titre ancestral et droit d’usage) » du Native Title Act de 1993 en affaiblissant les droits des Aborigènes. Le Parti libéral australien gagne les élections fédérales en mars 1996. Afin de répondre à la décision Wik, il adopte le « 10 point plan » qui conduit à l’adoption de cette loi modificative.
• La loi modificative autorise la validation de certains droits d’usage (pastoral leases) qui avaient été illégalement octroyées entre les affaires Mabo et Wik.
• Les activités autorisées par les droits d’usage (pastoral leases) pourront être exercées, même si elles portent atteinte au titre indigène.
• Les droits d’accès des Aborigènes sur certains territoires sont maintenus, mais seulement jusqu’à ce que les plaintes portant sur les titres indigènes soient entendues. • La règlementation du droit de négocier est transférée de la Fédération aux législations des États fédérés. Les États peuvent donc remplacer les règles posées en 1993 par de nouvelles règles moins protectrices des intérêts des peuples aborigènes.
• Les organisations qui représentent ou soutiennent les aborigènes revendiquant des droits au titre du Native Title Act doivent être officiellement reconnues par le gouvernement.
• Le droit des Aborigènes de négocier en matière minière a été réduit : il ne s’applique plus à chaque étape de l’exploration et de l’exploitation mais une seule fois au cours d’un projet.
• Sur les questions portant sur le gouvernement et le développement commercial, le droit des Aborigènes de négocier a été réduit à un droit d’être « consultés » dans certaines circonstances.
• Le gouvernement obtient le droit de gérer les ressources en eau et l’espace aérien, ce qui peut conduire à l’affaiblissement ou l’extinction du titre indigène.
• La loi modificative rend plus difficile l’enregistrement d’un recours fondé sur le Native Title Act et accélère le processus de règlement. •Elle favorise les règlements amiables plutôt que la tenue d’un procès.

5 - Sources

Régis Larfargue, La Révolution Mabo et l’Australie face à la tentation d’un nouvel apartheid, Journal of Legal Pluralism and Unofficial Law, (1999) JLP 43: 89-134, disponible à l’adresse : http://www.jlp.bham.ac.uk/volumes/43/lafargue-art.pdf

Brian Stevenson, The Wik decision and after, Research Bulletin n’ 4/97, , Queensland Parliamentary Library, 1997, disponible à l’adresse :http://www.parliament.qld.gov.au/documents/explore/ResearchPublications/researchBulletins/rb0497bs.pdf (en anglais).

6 -Notes

1. Wikmunkan (tribu dominante), Wikianji, Mimungkum, Wikmean, Wikampama, Wiknantjara, Wiknatanja, Wik-kalkan, Wikepa, Wikatinda, Wikapatja.
2. Loi adoptée le 24 décembre 1993 et entrée en vigueur le 1er janvier 1994.
3. Application de l’arrêt Mabo : les droits ancestraux existent, sauf lorsque la Couronne britannique manifeste son intention de les éteindre.
4. Celui-ci aurait imposer un devoir d’aide, d’assistance et de protection des peuples aborigènes par la Couronne, et permettrait au juge d’exercer un contrôle plus étroit des actes législatifs affectant les droits des peuples autochtones.
5. Avant la décision Mabo2 rendue en 1992, les droits ancestraux (ou titres ancestraux) n’étaient pas reconnus en Australie. Des concessions avaient donc pu être accordées sans que soient pris en compte ces droits. La décision Mabo 2, en reconnaissant leur existence, pose de nouvelles questions juridiques. Aujourd’hui, pour acquérir un territoire – c’est-à-dire en disposer et exercer les droits attachés à la propriété – la Couronne doit indemniser le peuple titulaire d’un titre ancestral sur ce territoire. Une concession pourra être accordée dans le futur, sans que les questions juridiques de cet arrêt ne soit de nouveau posée. En effet, dans Wik, il s’agit de comprendre quelles solutions juridiques donner lorsque, parallèlement au titre ancestral dont l’existence a été reconnue en 1992, peuvent exister des droits accordés à des « colons » par la Couronne britannique (ou entre 1901 – date d’indépendance de l’Australie - et 1992, à des « personnes non-aborigènes » par l’État australien)
6. Termes empruntés à Régis Lafargue, p.96,
http://www.jlp.bham.ac.uk/volumes/43/lafargue-art.pdf
7. Conditions de validité de ces décisions : obligation de l’exploitant éventuel de notifier préalablement le peuple du contenu du projet. Suite à cette notification, s’ouvre une période de 6 mois (4 mois pour les permis d’exploitation) pendant laquelle l’exploitant devra obtenir l’accord des communautés aborigènes en échange de compensations financières. Si un tel accord n’est pas recherché, l’État ne peut accorder de droits d’exploitation ou de concessions. Si l’accord est obtenu, une décision ministérielle l’entérine, conférant alors un permis d’exploitation à l’exploitant. Cependant, le peuple aborigène ne bénéficie pas d’un droit de véto. En effet, si aucun accord n’est trouvé entre l’exploitant éventuel et le peuple aborigène, alors le ministre peut décider d’octroyer les permis d’exploitation conformément au système en vigueur avant le Native Title Act de 1993. Le tribunal du Native Title Act instruit alors l’affaire et prépare la décision. Pour cela, il prend en compte l’impact socioculturel du projet, défini son intérêt économique au regard de l’intérêt général de l’État et de la Fédération. Il donne donc un avis en mettant en balance l’atteinte aux droits ancestraux et la protection des intérêts économiques étatiques et fédéraux. de l’exploitation. Source : Régis Lafargue.

Document réalisé pour le GITPA par
Zoé BOIRIN-FARGUES
Juin 2014