QUESTIONS AUTOCHTONES AUTODETERMINATION SEMINAIRE DROITS ET DEMOCRATIE SUR LE DROIT A L'AUTODETERMINATION DES PEUPLES AUTOCHTONES Source : Jean-Louis Roy, Président Droits et démocratie New York Mai 2002

 

Depuis cinq ans, Droits et Démocratie, par le biais de son programme Droits des peuples autochtones, suit de près le travail du Groupe de travail à composition non limitée de la Commission des droits de l'homme. Ce dernier est chargé d'élaborer le Projet de déclaration sur les droits des peuples autochtones (1) avant la fin de la Décennie internationale des populations autochtones (2) qui se termine en 2004 (3).

En dépit des discussions amorcées en 1995, seuls deux des 45 articles du Projet de déclaration ont reçu l'aval des États membres du Groupe de travail (4). L'article 3 du Projet de déclaration, qui reconnaît explicitement le droit à l'autodétermination, ne fait toujours pas l'objet de consensus parmi les États membres du Groupe de travail. Il s'agit d'un article clé car, il vise à confirmer la reconnaissance par la communauté internationale que les autochtones constituent bien des « peuples », une évidence qui a été niée par de nombreux États au cours des derniers siècles. De ce statut découle leur droit à l'autodétermination.

Le président du Groupe de travail chargé d'élaborer le Projet de déclaration, M. Luis Enrique Chavez, avait d'ailleurs conclu en 1999 que les gouvernements et les peuples autochtones étaient d'accord sur le fait que le droit à l'autodétermination constitue la pierre angulaire de la déclaration. Et, bien que les peuples autochtones du monde vivent des situations différentes, ils s'entendent pour dire que leur avenir passe par la reconnaissance de leur droit à l'autodétermination. Il s'agit là de leur principale aspiration, l'outil qu'ils jugent indispensable à leur survie collective.

L'article 3 est pourtant devenu la pierre d'achoppement du Projet de déclaration. C'est pourquoi nous cherchions des moyens de contribuer à dépolariser le débat et à identifier des pistes de solutions. Le 18 mai 2002, Droits et Démocratie a donc tenu à New York, en marge de la première session de l'Instance permanente sur les questions autochtones, un séminaire d'experts sur le droit à l'autodétermination des peuples autochtones.

Une quarantaine de personnes - experts, représentants gouvernementaux, autochtones et d'organisations non gouvernementales - ont répondu à notre invitation et ont accepté de venir débattre leur interprétation de cet article et des enjeux posés par la reconnaissance du droit à l'autodétermination pour les peuples autochtones.

Nous espérons que la tenue du séminaire hors du cadre formel des délibérations du Groupe de travail de la Commission des droits de l'homme, aura à tout le moins, facilité un dialogue constructif sur le thème de l'autodétermination entre des représentants des États et ceux des peuples autochtones.

Si nous avons choisi de colliger les présentations des experts ayant participé au séminaire, c'est que nous sommes persuadés que ces textes peuvent également favoriser le dialogue entre ceux et celles qui participent aux délibérations, aux décisions et aux activités associées à l'adoption du Projet de déclaration.

Ce dialogue est essentiel. Il doit se poursuivre dans une logique de respect mutuel et avec l'objectif de résoudre les problèmes qui se posent aux peuples autochtones dans le domaine des droits de la personne, le développement, l'environnement, l'éducation, la santé, etc.

Il serait tragique par rapport à l'histoire et à l'avenir de clore la Décennie internationale consacrée aux peuples autochtones sans avoir répondu favorablement à leur principale aspiration. L'adoption de l'article 3 dans sa forme actuelle par le Groupe de travail revêt donc un caractère prioritaire; cela contribuerait à débloquer le processus et permettrait l'adoption de la déclaration avant 2004.

Droits et Démocratie joint donc sa voix à celle des organisations autochtones pour inviter les gouvernements à reconnaître le droit des peuples autochtones à l'autodétermination. Ce droit ne représente pas une menace à la paix. Il est une condition de la paix. Il constitue un fondement indispensable de la justice pour les peuples autochtones, de la justice et de la reconnaissance de leurs droits.

La reconnaissance du droit à l'autodétermination des peuples autochtones : menace ou avantage?

Marie Léger, Coordonnatrice, Programme droits des peuples autochtones, Droits et Démocratie

Depuis la création de la Société des Nations, les peuples autochtones y sont actifs pour faire reconnaître leur statut de peuple (1). La Société des Nations a été remplacée par l'Organisation des Nations Unies mais les aspirations des peuples autochtones n'ont pas changé et elles s'expriment avec constance depuis ce temps.

Une des principales manifestations de la reconnaissance du plein statut de peuple est le droit à l'autodétermination qui se lit clairement à l'article 1 commun au Pacte international relatif aux droits civils et politiques (2) et au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (3): « Tous les peuples ont le droit de disposer d'eux-mêmes. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. »

C'est d'ailleurs cet article qui a servi de modèle pour la rédaction de l'article 3 du Projet de déclaration des droits des peuples autochtones adopté par la Sous-commission de la promotion et de la protection des droits de l'homme : « les peuples autochtones ont le droit de disposer d'eux-mêmes. En vertu de ce droit ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel. »

Le contexte : l'autodétermination, pierre angulaire de la déclaration

En 1999, Luis Enrique Chávez, le président du Groupe de travail chargé par la Commission des droits de l'homme de l'ONU d'élaborer une déclaration des droits des peuples autochtones, a conclu qu'il y avait accord sur le fait que l'autodétermination était la pierre angulaire de la déclaration. La reconnaissance de ce droit est une condition essentielle pour les représentants autochtones et le principal écueil pour un certain nombre de représentants gouvernementaux.

Pourquoi l'autodétermination est-elle essentielle pour les peuples autochtones? (4)

Le droit à l'autodétermination est le premier droit collectif qui permet d'exercer tous les autres. Il est reconnu dans les instruments internationaux comme un attribut de tous les peuples et est perçu comme un outil essentiel à la survie et à l'intégrité de leurs sociétés et cultures.

La reconnaissance qu'ils ont ce droit « comme peuple » est importante puisqu'elle consacre le fait que c'est en vertu de leur statut de peuple et non en vertu d'une délégation de pouvoir des États dans lesquels ils vivent, qu'ils peuvent librement déterminer leur statut politique et assurer leur développement économique, social et culturel. Cette nuance est importante car elle implique l'obligation des États à négocier avec une entité collective détentrice de droits préexistants à leur création et indépendants de leur bon vouloir. Elle peut également inclure la possibilité d'un recours extérieur dans l'impossibilité d'en arriver à un accord.

La reconnaissance du droit à l'autodétermination est, pour les peuples autochtones, une façon de se voir reconnaître leur statut de peuple avec les mêmes droits que les autres peuples de la terre, ni plus ni moins. C'est la reconnaissance de leur dignité de peuple (vg article 1.2 de la Charte des Nations Unies (5) : « Développer entre les nations des relations amicales fondées sur le respect du principe de l'égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d'eux-mêmes, et prendre toutes autres mesures propres à consolider la paix du monde »).

Pour les peuples autochtones, l'exercice du droit à l'autodétermination peut prendre plusieurs formes et s'exprimer par des arrangements différents selon les conditions et les situations dans lesquelles se trouve l'immense diversité des peuples autochtones.

L'autodétermination est avant tout la possibilité qu'a un peuple de choisir le cadre politique le plus favorable à son développement économique, social et culturel. Cette vision de la libre détermination est très proche du texte même de l'article 1 des deux pactes. Elle est également intimement liée au droit d'un peuple à jouir de ses ressources naturelles et donc à sa relation avec le territoire.

Les réactions des États, leurs principales questions (6)

Au delà du consensus sur l'importance des questions liées au statut de peuple et au droit à l'autodétermination, il faut souligner la variété des positions des représentants gouvernementaux. Certains États, peu nombreux, appuient les positions autochtones. Les autres soulèvent généralement une ou plusieurs des questions ou objections suivantes :

Le droit à l'autodétermination soulève souvent des préoccupations quant à de possibles atteintes à l'intégrité territoriale des États. L'histoire récente de la décolonisation, qui a mené à la création de nombreux nouveaux États, invite à une telle association. Certains la remettent néanmoins en question. En effet, des juristes considèrent que le droit à l'autodétermination ne peut être réduit à la seule sécession. La formation d'un nouvel État n'est qu'une des possibilités quant au choix de son statut politique (Déclaration touchant les relations amicales (7) : « La création d'un État souverain et indépendant, la libre association ou l'intégration avec un État indépendant ou l'acquisition de tout autre statut politique librement décidé par un peuple constituent pour ce peuple des moyens d'exercer son droit à disposer de lui-même »). Certains affirment, au demeurant, qu'il n'y aurait ni droit à la sécession ni prohibition de sécession dans le droit international.

Plusieurs croient par contre que le droit à l'autodétermination est un des fondements du droit international. Il ne saurait être défini par une des issues possibles de son exercice, mais d'abord par son essence, le droit de choisir. Les pratiques qui règlent la sécession ou les menaces à l'intégrité territoriale ne peuvent pas être confondues avec celles qui règlent le droit à l'autodétermination.

Le respect des cadres constitutionnels étatiques est également une préoccupation. Certains États voudraient voir les droits reconnus aux autochtones, y compris celui de l'autodétermination subordonnés à l'actuel cadre constitutionnel de chacun des États. Ce postulat est en contradiction avec les aspirations des peuples autochtones qui veulent précisément que l'on reconnaisse qu'ils ont des droits qui ne sont pas définis et limités par les États dans lesquels ils vivent. La différence entre ces deux positions se trouve essentiellement dans le statut des parties (État et peuples autochtones) et non dans le fait d'inscrire dans les lois ou les constitutions les résultats d'éventuelles ententes entre ces parties.

La question des titulaires du droit à l'autodétermination est un problème pour certains États qui croient que tous les peuples autochtones ne sont pas des peuples au sens du droit international. Quelques-uns croient que les peuples et les États sont une seule et même entité en regard du droit international, ce qui exclut les peuples vivant à l'intérieur d'États souverains. Pour eux, une façon de régler cette question serait d'inclure dans la Déclaration sur les droits des peuples autochtones une sauvegarde semblable à celle contenue dans le paragraphe 3 de l'article 1 de la Convention 169 de l'Organisation internationale du travail et dont le sens est repris dans la déclaration de Durban (Conférence mondiale contre le racisme, la discrimination, la xénophobie et l'intolérance qui y est associée) « L'emploi du terme ‘peuples' dans la présente Convention ne peut en aucune manière être interprété comme ayant des implications de quelque nature que ce soit quant aux droits qui peuvent s'attacher à ce terme en vertu du droit international » (8). Cette phrase est inacceptable pour les peuples autochtones puisqu'elle contredit leur objectif qui est justement de se voir reconnaître leur qualité de peuple au sens du droit international.

Au delà de la question juridique, certains États craignent le fractionnement que pourrait entraîner une reconnaissance du droit à l'autodétermination des peuples autochtones et le péril que cela ferait peser sur l'unité nationale. Certains d'entre eux comptent un grand nombre de peuples différents à l'intérieur de leurs territoires (plus de 200 au Brésil par exemple) et plusieurs peuples autochtones vivent sur des territoires qui chevauchent les actuelles frontières étatiques. La façon dont sera concrètement assurée la coexistence de plusieurs systèmes de justice, institutions politiques, etc. au sein d'un même État, reste un défi de créativité politique. à ce titre plusieurs exemples s'offrent à ceux qui veulent réfléchir à de possibles solutions : la création du Nunavut ou l'arrangement du Danemark avec le Groënland, les Comarcas du Panamá, la reconnaissance du territoire Navajo qui chevauche trois différents États des États-Unis. Des arrangements concernant des entités non-autochtones comme ceux concernant les îles Anglo-normandes ou l'île de Man, certaines formes de fédéralisme, peuvent aussi être source d'inspiration.

Le débat autour de la qualification du droit à l'autodétermination pour les peuples autochtones

Les aspirations des uns et les craintes des autres s'expriment clairement dans le cadre du débat quant à la pertinence de qualifier ou définir le droit à l'autodétermination dans le texte Projet de déclaration sur les droits des peuples autochtones et plus particulièrement son article 3. Pour toutes les raisons énoncées ci-haut, plusieurs États voudraient voir des balises inclues dans le texte : libre détermination interne, autonomie gouvernementale, respect de l'intégrité territoriale et/ou de la souveraineté des États démocratiques.

Pour les raisons exprimées plus haut, les représentants des peuples autochtones rejettent toute tentative de qualifier ou limiter ou même de définir le droit à l'autodétermination. Pourquoi ce refus alors que la plupart sinon toutes les revendications des autochtones peuvent se réaliser sans la création de nouveaux États souverains? Une des raisons est le refus de se voir imposer des conditions différentes de celles auxquelles sont soumises les autres peuples, le but de la reconnaissance du droit à l'autodétermination des peuples autochtones étant celle de leur égalité avec les autres peuples.

Les questions qui se posent alors sont les suivantes : a) des qualifications sont-elles vraiment nécessaires dans la mesure où l'article 3 s'inscrit dans un ensemble plus large et doit être lu en relation avec les autres articles de la déclaration (notamment les articles 31, 32, 35, 45); b) les prescriptions du droit international actuel sont-elles suffisantes pour apaiser les craintes des États quant à leur intégrité territoriale et à d'éventuels projets de sécession (notamment la déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations Unies)? Si non, qu'est-ce qui justifie que l'on pose des qualifications dans une déclaration spécifique aux autochtones, plutôt que d'ajouter des précisions à l'ensemble des instruments qui composent le droit international? En effet, les possibilités réelles de sécession ne viennent pas principalement des revendications des peuples autochtones.

Quelles obligations découlent de la reconnaissance du droit à l'autodétermination des peuples autochtones?

Une réponse à cette interrogation pourrait centrer le débat sur les pas à franchir pour en arriver à un possible accord entre peuples autochtones et États.

Pour ce faire, il faut savoir si l'article 3, tel que rédigé, ajoute des obligations aux États qui ont déjà ratifié les deux pactes (9) dans la mesure où les comités (10) chargés de leur application considèrent déjà que l'article 1 sur l'autodétermination s'applique aux peuples autochtones? La mise en oeuvre de ces obligations pourrait-elle prendre des formes différentes?

Une nouvelle relation, de possibles solutions

La reconnaissance explicite du droit des peuples autochtones à l'autodétermination est avant tout la reconnaissance du fait que les peuples autochtones ont le droit d'être partie prenante aux décisions qui les concernent et que, comme entité collective, ils ont de droit de choisir (et de négocier) les arrangements qui garantiront leur pérennité en tant que peuple. C'est l'engagement politique à respecter ce fait et à le mettre en oeuvre progressivement. Les résultats issus de ces choix et négociations seront vraisemblablement aussi variés que le sont les situations et les besoins des peuples autochtones du monde.

Dans une certaine mesure le Projet de déclaration, dans l'ensemble de ses 45 articles, énumère les éléments qui font partie de l'autodétermination. Il décrit les normes minimales permettant la survie des sociétés autochtones et les champs d'actions nécessaires à leur développement économique, social et culturel.

Tout accord quant aux termes de la reconnaissance du droit à l'autodétermination dans la déclaration, devra assurer les peuples autochtones qu'ils ne sont pas victimes de discrimination par rapport aux autres peuples. Il devra également assurer les États qu'ils ne mettent pas en péril leur stabilité et les intérêts des autres peuples qui habitent leur territoire.

Ces deux conditions étant remplies, une nouvelle relation entre les États et les peuples autochtones pourra se construire en se basant sur le respect mutuel et la négociation. « La sécurité internationale ne peut être assurée que dans un monde qui respecte la liberté et la dignité de tous les peuples... » (Erica Daes à la Conférence mondiale contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l'intolérance qui y est associée)