L'OIT est l'une des deux organisations internationales fondées en 1919 au terme de la Première Guerre mondiale. La Ligue des Nations fut fondée en vue de promouvoir la paix politique et militaire, et l'OIT en vue de promouvoir la paix sociale, ainsi que l'indique sa Constitution, dans laquelle il est dit que " une paix durable ne peut être fondée que sur la base de la justice sociale ". L'OIT s'est d'abord intéressée aux peuples indigènes et tribaux en leur qualité de travailleurs. Leur protection revêt une importance critique lorsque ces peuples sont expulsés de leurs terres ancestrales pour devenir des travailleurs saisonniers, des migrants, des travailleurs asservis ou de simples domestiques, et qu'ils se trouvent de ce fait exposés aux formes d'exploitation de la main-d'œuvre couvertes par le mandat de l'OIT. C'est dans ce contexte que l'OIT a commencé à s'intéresser en 1921 déjà à la situation, dans les colonies d'outre-mer des puissances européennes, de ceux que l'on appelait les " travailleurs natifs ". L'une des conséquences de cet intérêt fut l'adoption, en 1930, de la convention n° 29 sur le travail forcé.

Suite à la création des Nations Unies en 1945, l'OIT a élargi la portée de l'attention qu'elle accordait aux travailleurs indigènes, en l'étendant aux questions concernant les peuples indigènes et tribaux en général et, de 1952 à 1972, elle a dirigé un programme de développement multidisciplinaire regroupant plusieurs institutions - le Programme des Indiens des Andes, dont on estime qu'il a fourni une assistance à plus de 250 000 personnes. Peu après le lancement de ce programme, à l'initiative d'autres éléments du système onusien et avec leur participation, l'OIT s'est attelée à la rédaction de la convention n° 107 sur les populations indigènes et tribales, adoptée en 1957. C'était là le tout premier traité international adopté sur le sujet, que 27 pays allaient ratifier - des pays d'Amérique surtout, mais également d'Asie du Sud, et plusieurs pays d'Afrique.

Au fil des années, et sous l'impulsion de l'opinion publique, l'attention a fini par se porter sur certaines faiblesses de la convention, en particulier sur ses hypothèses selon lesquelles l'intégration des peuples indigènes et tribaux au sein d'une société plus grande était le seul moyen d'assurer leur avenir, affirmant par-là que toute décision en matière de développement relève du ressort des Etats plutôt que des populations les plus concernées elles-mêmes. Par une prise de conscience de plus en plus grandissante de la part de ces peuples, au cours des années soixante et soixante-dix, et leur présence sur le plan international de plus en plus forte, ces hypothèses ont fini par être mises à l'épreuve. Pendant les années soixante-dix, les Nations Unies ont commencé à examiner de plus près les questions relatives aux peuples indigènes et tribaux, et ces derniers ont dans le même temps commencé à s'organiser sur le plan international. Ces activités ont entraîné une remise en question de la convention n° 107, dont la position était considérée comme intégrationniste. Sa révision a été demandée. Le moment était venu de procéder à une mise à jour de la convention n° 107. La Commission d'experts réunie en 1986 par le Conseil d'administration de l'OIT a conclu que " l'approche intégrationniste de la convention était obsolète et que son application était préjudiciable dans le monde moderne ".

Le Conseil d'administration a donné suite en inscrivant la question à l'ordre du jour de la Conférence internationale du Travail (CIT) en 1988 et 1989. La convention n° 107 a été révisée en juin 1989, et inclut désormais un concept fondamental basé sur l'idée que les modes de vie des peuples indigènes et tribaux doivent survivre et survivront. Autre changement fondamental : la proposition qui veut désormais que ces peuples et leurs organisations traditionnelles soient étroitement impliqués dans la conception et dans la mise en œuvre des projets de développement les concernant, ainsi d'ailleurs que dans toutes les mesures prises pour appliquer la convention.

Cet instrument révisé, la convention nº 169, fait progressivement l'objet de ratifications de la part des Etats membres de l'OIT et est à la base des discussions nationales dans un certain nombre de pays. Cette convention pose les normes internationales minimales tout en maintenant la porte ouverte à d'autres normes supérieures dans les pays qui peuvent en faire davantage. Elle cherche à amener tous les intéressés - gouvernements, organisations des peuples indigènes et tribaux et autres organisations non gouvernementales - à un même dialogue.

C'est avant tout la philosophie de base de la convention nº 169 qui la distingue de la convention nº 107. Alors que la convention n° 107 était fondée sur l'hypothèse que les populations indigènes et tribales étaient destinées à disparaître au terme de leur intégration dans les pays où elles vivaient, la convention nº 169 adopte une attitude générale de respect pour les cultures et modes de vie des peuples indigènes et tribaux, insistant sur leur droit à continuer d'exister et à se développer au rythme dicté par leurs propres priorités.

Avec la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, adoptée par l’Assemblée générale en 2007, elle est la pierre angulaire du cadre international où s’affirment leurs droits. Jusqu’à présent, 22 pays l’ont ratifiée dont les deux tiers se trouvent en Amérique latine. En Europe, la plus récente ratification fut celle de l’Espagne, en 2007. Le continent asiatique détient la seconde plce après la ratification par le Népal en 2007. En Afrique, la République centrafricaine est le seul pays à l’avoir ratifiée, en 2010

Évènements marquants de l'année 2014

Un séminaire pour tirer les leçons des 25 ans de la Convention 169

En 2014, pour marquer l‘anniversaire des 25 ans, un séminaire intitulé « Promouvoir, pour les peuples autochtones et tribaux, un développement basé sur leurs droits. Tirer les leçons des 25 ans de la Convention 169 de l’OIT. » s’est tenu à Genève les 27 et 28 novembre 2014. Il fut organisé par l’OIT, le Ministère des Affaires étrangères du Danemark, la Mission permanente de Mexico près des organisations internationales, IWGIA et l’Université de Lucerne. Plus de cent personnes venant de l’OIT, des agences de l’ONU, des États ayant ratifié ou non, des ONG, des organisations patronales et ouvrières, y assistèrent.

Les objectifs de la réunion étaient :
- prendre en compte la Convention 169 pour donner aux peuples autochtones un outil leur permettant un développement basé sur leurs droits et leur auto-détermination,
- leur donner une base de départ pour profiter des leçons apprises et pour reconnaître les difficultés majeures et les actions à mener pour mettre en œuvre leurs droits inscrits dans la Convention
- énoncer des recommandations concrètes pour cette mise en œuvre. Malgré la diversité de leurs points de vue, les participants ont exprimé un large accord sur ses effets positifs mais ils ont déploré la faiblesse qui persiste dans son application.

Sur le plan positif, on a noté de nombreuses réformes constitutionnelles et des décisions rendues par des tribunaux nationaux et internationaux faisant référence à la Convention, la résolution de conflits entre des peuples autochtones et des États, son influence sur des politiques et sur des programmes, en particulier mais pas exclusivement, dans les États qui l’ont ratifiée. Une de ses faiblesses est sa ratification par seulement 22 États, dont 15 latino-américains ce qui signifie qu’elle couvre moins de 15% de la population autochtone mondiale (environ 50 millions sur un total de 370 millions).

Les participants se sont aussi mis d’accord pour juger que l’application de la Convention reste un défi car elle souffre de nombreuses lacunes dans beaucoup d’États ce qui entraîne des conséquences négatives pour les autochtones : pauvreté, violations des droits de l’homme, notamment des violations de leurs droits collectifs sur la terre, les territoires et les ressources naturelles dans le contexte du développement.

Certaines recommandations du séminaire impliquent un engagement des participants à promouvoir la ratification de la Convention et à s’attaquer aux lacunes de son application par l’adoption de cadres et de mesures de régulation qui la rendront plus effective :
- compléter la démarcation des terres autochtones,
- assurer la consultation et la participation effectives des peuples et de leurs communautés dans les prises de décision et le partage des bénéfices, ont été considérées comme des mesures particulièrement importantes.

L’OIT devra jouer un rôle plus actif aux niveaux local, régional et national, dans la diffusion de l’information sur la Convention et dans l’apprentissage de leur capacité à gérer et à appliquer la Convention, de tous les acteurs y compris les fonctionnaires gouvernementaux, les autochtones, le secteur privé, les organisations du patronat et des travailleurs.

Un accord également s’est fait sur le besoin d’assurer aux peuples autochtones un meilleur accès aux mécanismes de surveillance de l’OIT. L’occasion de renforcer les liens entre les agences de l’ONU, les États et les peuples autochtones pour appuyer la ratification et l’application de la Convention fut trouvée dans le plan d’action de l’ONU, proposé à la Conférence mondiale sur les peuples autochtones.

Etant donné que la majorité des ratifications de la Convention et, donc, le plus grand nombre de ses applications, se sont effectuées en Amérique latine, le séminaire a porté son attention sur cette région, notamment lors de la présentation du rapport « Les défis de l’application de la Convention 169 de l’OIT à son 25ème anniversaire » produit, à la demande d‘IWGIA, par un groupe de chercheurs et de défenseurs des droits autochtones, autochtones et non autochtones, issus de la région.

Ce rapport traite, entre autres :
- des droits des autochtones sur leurs terres, territoires et ressources naturelles,
- de leur droit à la consultation préalable, - de leur droit d’établir leurs propres priorités de développement,
- des droits coutumiers et des systèmes judiciaires autochtones,
- des droits des femmes autochtones (dont certaines rédactrices étaient présentes).

Il démontre l’importance qu’a ce traité international sur la reconnaissance (au moins formelle) constitutionnelle, légale, jurisprudentielle des droits autochtones en Amérique latine. Que le système interaméricain des droits de l’homme ait force de loi pour ce qui est des droits autochtones a été clairement démontré, dans ce rapport et dans les contributions au séminaire. Des revendications foncières, l’exigence du consentement préalable, libre et informé et de la participation politique des autochtones de la région s’appuie sur la Convention 169. Les observations et recommandations des inspecteurs de l’OIT ont été également été importantes mais, malheureusement elles n’ont pas été suivies par les États impliqués de la région.

Concernant l’application de la Convention en l’Amérique latine, les plus grandes préoccupations ont porté sur l’exercice du droit des autochtones à être consultés sur les actions entreprises par les autorités face aux projets d’investissement sur leurs terres et territoires. Plusieurs intervenants ont relevé combien il est difficile, sur ce sujet, d’obtenir que les États remplissent leur devoir.

L’attention des participants au séminaire s’est aussi portée sur les études, commanditées par l’OIT, des conséquences de l’application de la Convention sur les projets d’investissement et dont les résultats ont été présentés par les représentants des organisations patronales. Conduites dans un certain nombre de pays latino-américains, ces études démontrent que l’application de la Convention a dissuadé l’investissement. Il est navrant que l’OIT offre une plateforme à ce discours du monde des affaires qui met en cause la validité des activités respectueuses des droits dans le but de garantir des investissements souvent en opposition directe avec le droit des peuples autochtones d’établir leurs propres priorités de développement.

Au total, ce fut un séminaire important qui a montré toutes les difficultés qu’affrontent les différents acteurs : OIT, États, peuples autochtones, patronat et organisations des droits de l’homme – quand il s’agit de renforcer les droits reconnus par la Convention 169.

Par rapport à l’OIT, l’accord se fit pour reconnaître la pression sans précédent que subissent les peuples autochtones quand il s’agit de leur imposer un développement qui ne respecte pas leurs terres, leurs ressources et leurs modes de vie. Il y eut également accord sur la nécessité, pour l’OIT, de renforcer son action en faveur de la Convention afin qu’elle devienne, dans les 25 prochaines années, un outil puissant du dialogue interculturel qui permettra que justice se fasse pour les peuples autochtones et que les sociétés soient plus respectueuses de la diversité ethnique et culturelle en Amérique latine et partout dans le monde.

José Aylwin Codirecteur de « Observatorio ciudadano » (l’Observatoire citoyen), Chili Source : IWGIA The Indigenous World 2015-07-29

Traduction de l’anglais par Simone Dreyfus-Gamelon, présidente du GITPA